Sanktionsavgifterna utvärderade – brister i fallskyddet vanligast

Det fanns både förhoppningar och farhågor med de nya regler som infördes på arbetsmiljöområdet i juli 2014. Böter som utfärdats av åklagare eller i domstol ersattes av sanktionsavgifter som beslutades av Arbetsmiljöverket. Sanktionsavgifter skulle användas för fler överträdelser på arbetsmiljöområdet och tillsynen skulle bli mer effektiv. Förhoppningen var att fler skulle följa reglerna, påföljderna skulle bli mer kännbara, administrationen enklare och reaktionen snabbare.

Nils Brandsma Foto: Roe Langaas

– Det är ett ganska smidigt instrument. Inspektörer kan besluta om avgifter för fel de ser vid inspektioner och om man jämför med tidigare är det färre som behöver involveras för att det ska bli en påföljd för en överträdelse, säger Nils Brandsma, som är en av flera utredare på Oxford Research som gjort utvärderingen på uppdrag av Myndigheten för arbetsmiljökunskap, Mynak.

Enligt Nils Brandsma går det att säga att tillsynen har blivit mer effektiv.

– Bördan för hela systemet är mindre. Det är viktigt att ha i åtanke hur det fungerade innan 2014. Då prövades överträdelser som brott. Fler var involverade. Polisen samlade in bevis och det prövades i tingsrätten. Men många ärenden ledde inte till någon påföljd på grund av brist på bevis.

För att ta reda på hur det nya regelverket fungerar har utredarna utgått från de sanktionsavgifter som Arbetsmiljöverket fattat beslut om sedan 2015 och en stor mängd svar på frågor från en stor mängd inblandade. Utredarna har skickat ut enkäter till inspektörerna på Arbetsmiljöverket, arbetsmiljöansvariga chefer, hr, skyddsombud och fackliga företrädare. Utredarna har vänt sig till verksamheter som har fått sanktionsavgifter och sådana som inte fått, haft seminarium med företrädare för arbetsmarknadens parter, branschorganisationer och experter samt gjort flera andra intervjuer. Totalt har enkätsvar från cirka 800 personer bearbetats.

Arbetsmiljöverket beslutade om totalt 7 763 sanktionsavgifter i det nya regelverket mellan åren 2015 och 2023. Antalet har successivt ökat och legat kring 1 000 till 1 200 de senaste åren. Flest avgifter hittas i bygg- och anläggningsbranschen och har utfärdats till företag med färre än 50 anställda. Flertalet gäller brister i fallskyddet som avsaknad av räcken eller personlig fallskyddsutrustning. Avgifterna återfinns oftare för brister på de mansdominerade arbetsplatserna.

Jämfört med det tidigare regelverket är det ungefär lika stor andel av sanktionsavgifterna som bestrids.

– Det är många små företag som låter bli att betala, de tycker att det är lättare att betala senare än nu. Vissa överklagar för att de tycker att systemet är orättvist. De tycker inte att de gjort fel, säger Nils Brandsma.

Oviljan hos de mindre företagen kan också handla om brist på kunskap, påpekar Nils Brandsma. Det är också de mindre företagen som har lägst tilltro till inspektionsverksamheten och rättssäkerheten kring sanktionsavgifterna, enligt rapporten.

– Det finns en oro. Arbetsgivare menar att de har försökt att göra rätt men att de ändå får en avgift. De har sagt åt sina anställda att exempelvis använda skyddsutrustning men det görs inte. Arbetsgivarna tycker att de har tagit sitt ansvar. Det visar både vår enkät och rapporter från Svenskt Näringsliv, säger Nils Brandsma.

Han tillägger:

– Frustrationen är ganska hög i byggbranschen, visar enkätsvaren.

Byggbranschen har också särskilda förutsättningar. Arbetsplatserna förändras och förnyas ofta, samarbetspartners och personal varierar, och det finns flera föreskrifter som kan ge sanktionsavgifter, förklarar Nils Brandsma.

Enligt utvärderingen har Arbetsmiljöverket inte nått ut med information om det nya regelverket i tillräcklig utsträckning. Kännedomen om avgifterna ligger strax under 60 procent bland de tillfrågade. Av de som har kännedom om avgifterna anser 70 procent att informationen är tydlig, vilket rapportförfattarna anser är lägre än väntat. Informationsbristerna har haft betydelse – bättre information hade lett till högre effektivitet, enligt utvärderingen.

En stor del av skyddsombuden svarar att sanktionsavgifterna är ett effektivt styrmedel för en säkrare arbetsmiljö. Avgifterna tydliggör risker, ökar legitimiteten och statusen för att arbeta med arbetsmiljön och skapar ekonomiska incitament.

– Vi uppfattar att skyddsombuden menar att de blir starkare när de kan använda avgifterna som påtryckningsmedel, säger Nils Brandsma.

Färre arbetsgivare, än skyddsombud, håller med om att avgifterna är effektiva. En del menar att systemet trängt undan resurser från informationsspridning och vägledning.

– Som jag har förstått det ska Arbetsmiljöverket inte vägleda arbetsgivarna exakt hur de ska uppfylla kraven, men det är precis vad arbetsgivarna vill, påpekar Nils Brandsma.

Inspektörerna ser också problem. En tredjedel av de knappt 170 inspektörerna som svarat på enkätfrågorna uppger att det finns oklarheter i föreskrifterna som gör att det kan vara svårt för dem att avgöra om en sanktionsavgift ska tas ut eller inte. Det kan handla om att det inte framgår om en lyftanordning måste vara besiktigad i Sverige, eller om en riskbedömning är tillräcklig eller inte. Möjligheten att avgöra vem som är arbetsgivare, om en maskin faktiskt är i bruk, hot och trakasserier på arbetsplatsen, brist på egen kunskap om regelverket och brist på tid är andra exempel som hindrar inspektörerna.

Inspektörer uppfattar inte heller att en sanktionsavgift alltid är det bästa sättet att få en arbetsgivare att göra det som krävs. 40 procent av inspektörerna uppger att de någon gång avstått från att ta ut en avgift. Ibland vill de hellre behålla en god kontakt och förmå arbetsgivaren att göra något annat som de anser vara viktigare för arbetsmiljön på arbetsplatsen.

Ett av syftena med avgifterna var att de skulle förbättra arbetsgivarnas förutsättningar att göra rätt i framtiden genom att kunskapen om risker och lagstadgade krav skulle öka. I enkätsvaren uppger också hälften av de lokala parterna att det har skett. Över 90 procent har också åtgärdat bristen. Knappt två tredjedelar uppger att avgiften bidragit till att de mer än tidigare arbetar för att förebygga liknande brister. Ungefär hälften menar att det även påverkat övrigt förebyggande arbetsmiljöarbete. Om det är bra resultat eller inte anser utredarna vara en fråga för Arbetsmiljöverket och eventuellt andra intressenter och politikerna.

Utredarna konstaterar att även risken att få en sanktionsavgift påverkar. Den slutsatsen kan dras eftersom verksamheter inom sektorer där risken att få en avgift upplevs som hög är mer benägna att arbeta förebyggande än verksamheter i sektorer där risken är lägre. 41 procent av de lokala parterna anser att risken att få en avgift gjort att arbetsplatsen lagt mer tid och resurser än vad de annars skulle ha gjort.

Om sanktionsavgifterna har gjort att olyckorna på arbetsplatserna har blivit färre och arbetsmiljön bättre än om avgifterna inte funnits har inte utretts. Nils Brandsma påpekar att det finns mycket kvar att utreda som exempelvis hur skillnaderna mellan kvinno- och mansdominerade sektorer ska hanteras, varför det är så få sanktionsavgifter för utstationeringslagen trots att många är utstationerade och hur avgifterna fungerar vid inhyrning av arbetskraft.

– Men vi kan säga att det fungerar bättre än tidigare och jag tror att sanktionsavgifterna har störst effekt på den mindre grupp som prioriterar arbetsmiljöarbetet om det annars finns en risk att det kostar pengar.