Många bränder i offentliga sektorn

Mitten av september. Mellanstadiet på en skola i Kiruna stängs. Huvudskyddsombudet har stoppat verksamheten – arbetsbelastningen är för hög och barn och personal utsätts för fara. Chefen för kultur- och utbildningsförvaltningen håller med. Fem dagar senare hävs stoppet. Ett långsiktigt arbete med att kartlägga vad som behöver göras för att lärarna ska vilja jobba kvar påbörjas. En vecka senare skyddsstoppas mellan- och högstadiet i en annan skola i Kiruna.

I Uppsala hotas regionen med en miljon kronor i vite. Senast den 31 januari nästa år ska åtgärder vara på plats för att förebygga ohälsan hos läkare vid Bild- och funktionsmedicinskt centrum på Akademiska sjukhuset. Problem med etisk stress, tidspress, oro för att kollegor säger upp sig, sjukskrivningar och fysisk och psykisk ohälsa har funnits under lång tid, noterar Arbetsmiljöverket.

Mitten av oktober. Sveriges Radio Ekot rapporterar att undersköterskor på flera håll i landet säger upp sig från fasta anställningar för att bli timvikarier. Kommunals ordförande Malin Ragnegård säger till Ekot att hon också vet att vikarier tackar nej till fasta jobb. Hon anger att skälet är underfinansiering med underbemanning och ohållbara scheman som följd.

Region Skåne. Arbetsbelastningen för sjuksköterskor och undersköterskor är för hög på tre olika ortopedkliniker på Skånes universitetssjukhus. Det måste bli balans mellan krav och resurser. Patienterna är ständigt fler än vad som är tänkt och det går inte att säga nej. Problemen kommer till Arbetsmiljöverkets kännedom och det blir inspektion.

– Kommer jag kunna gå hem efter mitt arbetspass eller behöver jag stanna kvar och arbeta dubbelpass? Hur ska jag orka och hinna? Tänk om jag skadar någon? Våra medlemmar oroar sig inför varje arbetspass, säger Susanne Alm, huvudskyddsombud från Vårdförbundet inom universitetssjukvården i Skåne.

Arbetsgivarrepresentanten från verksamheten och skyddsombudet som Arbetsmiljöverket träffar på inspektionen är överens. Det är vanligt. Ändå försvinner arbetsmiljöfrågorna, menar Susanne Alm.

Susanne Alm Foto: Privat

– När våra medlemmar och skyddsombud påtalar den extrema arbetsmiljön för arbetsgivaren, hörsammas det inte. Det är alltid någon annan som bestämmer. Svaret blir att ”vi har ett patientansvar och måste ta emot de medborgare som behöver vår hjälp”. Det uppfattas som att arbetsgivaren inte ser arbetsmiljön och personalens hälsa som något viktigt.

Region Skåne hotas av 100 000 kronor i vite om inte arbetsgivaren senast den 31 oktober tar reda på hur arbetet ska skötas för att personalen inte ska bli sjuk. Arbetsgivaren anser att de inte kan tillgodose verkets begäran. Patientflödet kan inte styras och andra lagar krockar med arbetsmiljölagen.
– Man kan se flödet som en del av kravet i arbetet. Om arbetsgivaren inte anser sig kunna påverka den delen av arbetet får man helt enkelt påverka resurserna, påpekar Roger Olsson, arbetsmiljöinspektör på Arbetsmiljöverket.

Tonen i Arbetsmiljöverkets beslut är ovanligt krävande och frän. Verket skriver att ” Ni måste distansera er från tankesättet att minsta överkapacitet är av ondo.” Verket uppmanar regionen att bli en bättre arbetsgivare och konstaterar att regionens svårighet att hitta personal beror på arbetsförhållandena.
– Det här är risker och problem som pågått länge. Lyckas man inte vidta åtgärder som uppnår balans så måste vi bli tydligare, förklarar Roger Olsson.

Han uppskattar att myndigheten har tio pågående ärenden med arbetsgivaren Region Skåne. Han har arbetat i tolv år och inte varit med om att återkommande ställa samma krav till samma arbetsgivare utan att det blivit bättre.
– Jag uppfattar inte att det är illvilja utan det handlar om oförmåga. Det är uppenbart att de har jättestora svårigheter att få kraven och resurserna i balans.

Huvudskyddsombudet Susanne Alm vill att Region Skåne tar sitt ansvar.
– Arbetsgivaren måste inse att man också har ett ansvar för medarbetarnas hälsa. Inte bara patienternas.

– Vi ville att de brister och utmaningar som finns på olika nivåer i de här organisationerna skulle fångas systematiskt och lyftas upp till den högsta beslutande nivån.

Nadja Lukin förklarar att information om brister och risker som kan skapa arbetsmiljöproblem måste nå den nivå som fördelar resurser och mandat och som kan fatta beslut som gör skillnad.

Hur ser det ut idag?
– Vår rapport om aktiviteten är inte klar. Men jag har sett både och. Det är dock vanligt att informationen når till nämndnivå, men inte längre.

Först informerades politikerna i regionerna och kommunerna om sitt ansvar. Nästa fas, som påbörjades 2020, var stickprovskontroller för att se om det systematiska arbetsmiljöarbetet fungerade. Verket ville se om signaler på brister i arbetsmiljön når ända upp och om de åtgärdas. Arbetet är ännu i full gång.
– Vi ska hålla på året ut. Just nu återkopplar vi och i de fall vi har ställt krav följer vi upp dem, säger Nadja Lukin.

Nadja Lukin Foto Andreas Harnemo

Arbetsmiljöverket har också inspekterat på ett nytt sätt. Om myndigheten funnit brister på en enskild arbetsplats har kraven ställts till fullmäktige.
– Tidigare har vi återkopplat och ställt krav på den enskilde arbetsplatsen, men då hamnar informationen inte där mandat att fatta beslut om hur arbetet ska organiseras och styras systematiskt finns. Det är där de kan ge förutsättningar, samtidigt som de är ytterst ansvariga för att hantera arbetsmiljöfrågorna.

Kaj Frick, professor emeritus vid Luleå tekniska universitet, har länge forskat om arbetsmiljöfrågor. Han välkomnar kampanjen men menar att Arbetsmiljöverket borde ha informerat politikerna för länge sedan. Krav på intern styrning och uppföljning av arbetsmiljön kom efter den så kallade Arbetsmiljökommissionen och har funnits sedan början av 1990-talet. Från 1993 fanns det krav i arbetsmiljölagen. Det skulle verket ha haft tillsyn över.

– Det där nådde aldrig fram till politikerna, och Arbetarskyddsstyrelsen, dåvarande Arbetsmiljöverket, förstod inte hur viktigt det var. De var teknokrater och fokuserade mer på om arbetsgivaren hade pärmar, rutiner och policys och mindre på om de användes och hur de var formulerade.

På uppdrag av Arbetsmiljöverket gick Kaj Frick 2013 igenom hur det systematiska arbetsmiljöarbetet fungerade i bland annat kommuner och regioner. Alla studier som fanns i ämnet, varav några var Kaj Fricks egna, utgjorde underlag.

Kaj Frick Foto: Privat

Listan över problemen blev lång. Där fanns allt från medarbetare som inte berättade om de stora problemen för det hände ändå inte något och därför bara tog upp de små, till uppfattningen att arbetsmiljölagen var underställd andra lagar. Studier visade att de offentliga besparingskraven prioriterades så hårt att de skymde såväl verksamhets – som arbetsmiljömål, ofta förekommande omorganisationer med låg prioritet på risker och konsekvenser, få uppföljningsbara mål, verksamhetschefer med begränsat stöd och utan befogenheter och omöjliga uppgifter som inte returnerades för att det sågs som individens misslyckande och inte som brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Vilka problem som beror på att verksamheten är just politikerstyrd är svårt att säga säkert. Kommuner och regioner är stora komplexa verksamheter och skulle vara svåra att styra även i ett privatägt företag, menar Kaj Frick. Han tror dock att chefer på mellannivå utan befogenhet och resurser för arbetsmiljöarbetet är typiskt för de politikerstyrda organisationerna.
– Jag tror det. De som sitter i regionstyrelsen är heltidspolitiker men väldigt många av de som sitter ute i nämnderna är fritidspolitiker. Man kan beundra dem för allt arbete de gör samtidigt som de kanske inte är så professionella när det handlar om att organisera och leda och förstå vad det betyder.

Han tror också att det kan vara svårt att driva arbetsmiljöfrågorna både för skyddsombuden och från fackligt håll eftersom problemen handlar mycket om hur verksamheterna styrs.
– Rapporten visade att det systematiska arbetsmiljöarbetet inte var tillräckligt integrerat i verksamhetsstyrningen utan för mycket i en slags sidovagn. Mitt intryck är att det är så fortfarande.

Kaj Frick får medhåll av Carin Håkansta, forskare på Karlstads universitet och Karolinska Institutet, med fokus på arbetsmiljö, hälsa och säkerhet. Hon leder ett projekt om digitalisering och arbetsmiljö i kommunerna.
– Vi ser tydligt att arbetsmiljöfrågorna är i en fåra och den nya tekniken i en annan. Det finns ingen kommunikation alls mellan dessa fåror förrän tekniken når golvet och linjechefen måste ta tag i de problem som uppstår.

Carin Håkansta Foto: Lena Katarina Johansson

Carin Håkansta har arbetat som analytiker och utredare på Arbetsmiljöverket. Hon hänvisar till forskning och officiell statistik och påpekar att arbetsmiljön är sämre i den offentliga sektorn. Hon ser ett stort behov av ett mer effektivt arbetsmiljöarbete och intresserar sig nu för att försöka ta reda på varför det inte fungerar och hur lösningen skulle kunna se ut.
– Det finns forskning som visar att det finns problem i den offentliga sektorn, men vi vet inte så mycket om varför den offentliga sektorn inte klarar av att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete.

En något annan bild kommer från Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, som är både intresseorganisation och arbetsgivarorganisation för kommunerna och regionerna.
– Kommuner och regioner har generellt sett ett bättre arbetsmiljöarbete än andra på svensk arbetsmarknad. Företagshälsovård och systematiskt arbetsmiljöarbete är vanligare i offentlig sektor. Men det finns brister i arbetsmiljön och det stämmer att fler i kommuner och regioner upplever högre arbetsbelastning och att fler anger att de har ett psykiskt påfrestande arbete, säger Gunnar Sundqvist, utredare på Avdelningen för arbetsgivarpolitik.

Gunnar Sundqvist Foto: Ann Ahlbom Sundqvist

Han hänvisar till SKR:s rapport, Arbetsmiljöundersökningen, som visar utvecklingen mellan 1991 fram till och med 2019. En ny rapport kommer i slutet av året. Med 290 kommuner, 21 regioner och 1,2 miljoner medarbetare menar Gunnar Sundqvist att det är svårt att prata generellt om läget i sektorn. SKR:s undersökning visar dock att en större andel av medarbetarna inom kommuner och regioner, jämfört med övriga arbetsmarknaden, upplever att de har stimulerande och meningsfulla arbeten. Men han vet att första-linjens chefer ibland får ta ett för stort ansvar.

Sektorn har också särskilda utmaningar. Gunnar Sundqvist nämner att politiker väljs om vart fjärde år, att de har engagerat sig politiskt för att de brinner för särskilda frågor snarare än för att vara en engagerad arbetsgivare och att de ofta har ett stort behov av kunskap om arbetsmiljöfrågor. Statliga krav på dokumentation och välfärdsverksamheter styrda av lagar och regler ger särskilda förutsättningar.
– Det är ganska vanligt att vi får frågor om hur kommunerna ska hantera problem med våldsamma brukare. Det finns ett arbetsmiljöansvar samtidigt som det finns en rättighetslagstiftning som ger brukarna ganska stora rättigheter.

Att hitta utbildad personal är också en stor utmaning.
– Kompetensförsörjningsfrågan är väldigt nära knuten till arbetsmiljöfrågan på många sätt och de jobbar både vi på SKR och regionerna själva väldigt aktivt med. Men det kan hända att man inte får fatt på tillräckligt många utbildade personer.

Vad gör ni på SKR för att stötta?
– Vi har olika nätverk för arbetsmiljöstrateger, hr och verksamhetschefer, vi finansierar forskning via Afa, vi visar på goda exempel via Sunt arbetsliv och vi har ständig kontakt med våra medlemmar och svarar på frågor. Just nu uppdaterar jag vår skrift om arbetsmiljöansvaret till förtroendevalda.

Att arbetsmiljöfrågorna lever sitt eget liv i en sidovagn i den offentliga sektorn håller inte Gunnar Sundqvist med om. Om de har en självklar plats när budget och verksamheten diskuteras, som Arbetsmiljöverket förutsätter, är han dock inte säker på.
– Det är en svår balans. Det är viktigt att politikerna tar sitt övergripande ansvar för arbetsmiljöfrågorna samtidigt är inte deras roll att på ett praktiskt plan bedriva arbetsmiljöarbetet.

Gunnar Sundqvist menar att vetskapen om att ansvaret för arbetsmiljön ligger på den högsta ledningen har ökat. Han tror att det kan bero på att det finns en dom där kommunstyrelsens ordförande i Finspång och en förvaltningschef dömdes för arbetsmiljöbrott. Arbetsmiljöverkets kampanj bidrar också. På SKR välkomnar man särskilt att fokus ligger på att få i gång arbetsmiljöarbetet i hela organisationen.
– Vår uppfattning är att det går åt rätt håll och att politikerna blir mer och mer medvetna om att de har ett stort ansvar för arbetsmiljön. Men jag är inte säker på att man är ända framme.

Kaj Frick, professor emeritus, ser stora möjligheter att styra verksamheterna bättre och tycker att SKR under de senaste tio åren har blivit bättre på att stötta sina medlemmar.
– Alla vet att det inte finns miljarder men kommuner måste se till att man inte hamnar i det läget som Kirunas utbildningsförvaltning hamnat i.

Arbetsmiljöverkets kampanj kan också göra stor skillnad.
– Vi får se hur mycket verket lär sig av det här så att det inte bara blir ett projekt bland andra utan en ny strategi framåt.

Men om Arbetsmiljöverket fortsätter med sitt nya sätt att informera och rikta eventuella krav högst upp i den kommunala hierarkin är ännu inte bestämt, berättar Nadja Lukin på verket.
– Jag från min sida hoppas att de förtroendevalda som sitter på mandat att fatta beslut om arbetsmiljöfrågor fångar signalerna från välfärden. Det finns många bränder. Jag hoppas att de inser att när man tar beslut så måste man beakta vilka konsekvenser det får för de som arbetar ute i organisationen. Att de förstår att de har både makt och ansvar att göra något.

För där brister det?
– Det finns en hel del utmaningar i välfärden.